Logement social outre-mer : 103 411 demandes en attente et un modèle de financement « au bord de l’asphyxie »

La Chaire Outre-mer de Sciences Po et l’agence Neoclide ont remis le 7 juillet 2026 à la Banque des Territoires une étude de 85 pages sur le financement du logement social dans les 5 départements et régions d’outre-mer.

Menée dans le cadre du programme de recherche « Logement et Action Sociale Outre-mer » adossé au CEVIPOF, elle croise les données de l’Union sociale pour l’habitat, du ministère du Logement, de l’ANCOLS, de l’IEDOM, de la Cour des comptes et des rapports parlementaires récents.

Son diagnostic : un modèle historiquement efficace se trouve désormais sur un point de bascule, au moment précis où les crédits publics qui le portent sont menacés de réduction.

Une éligibilité massive face à un parc étroit

Le point de départ tient dans un écart structurel entre la population et le parc. Selon la Commission des finances du Sénat citée par l’étude, 80 % de la population des outre-mer serait éligible au logement locatif social, contre 66 % dans l’Hexagone, et 70 % serait même éligible au logement locatif très social, contre 29 %.

L’exemple guadeloupéen illustre la distorsion. La Direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement estimait que 60 % de la population du territoire est éligible au logement locatif très social, soit le double de la part observée dans l’Hexagone, alors que le parc social ne compte que 12 % de logements de cette catégorie. Le rapport en tire une conséquence directe : 80 % des occupants du parc social guadeloupéen relèvent du très social et sont logés dans des logements locatifs sociaux ordinaires, « des loyers parmi les plus chers de France ».

Le parc social ultramarin compte environ 190 000 logements, soit un peu moins de 20 % du parc total. Fin 2025, les demandes en attente atteignaient 103 411, pour un ratio d’environ une demande pour 1,75 logement existant. Les besoins évalués par l’Union sociale pour l’habitat portent sur environ 90 000 logements.

La production recule alors que les besoins augmentent

Les objectifs de production annuelle inscrits dans le Plan Logement Outre-mer et la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer se situent entre 10 000 et 15 000 logements par an, ce qui supposerait une mobilisation financière de 2 à 3 milliards d’euros annuels. La réalité observée s’établit à un tout autre niveau : environ 4 000 autorisations de financement en 2024, pour un besoin de financement de l’ordre de 800 millions d’euros en production neuve.

Les livraisons ont reculé continûment entre 2018 et 2022, passant sous la barre des 3 000 logements cette année-là, avant une remontée à environ 3 400 en 2024 puis plus de 3 700 en 2025. Les données du Sénat sur les logements aidés dessinent la même pente : 12 566 en 2018, 8 982 en 2024.

Le détail par segment révèle un glissement plus préoccupant que le volume global. Les logements locatifs sociaux financés sont passés de 1 872 en 2023 à 1 699 en 2024 puis 1 663 en 2025, soit environ la moitié du niveau moyen des années 2013-2017. Les logements locatifs très sociaux, après un rebond à 1 207 en 2024, redescendent à 952 en 2025.

À l’inverse, le financement des logements les plus solvables progresse : plus de 1 000 logements PLS par an en 2024 et 2025, contre 600 à 800 les dix années précédentes, et plus de 950 logements intermédiaires en 2025, contre quatre fois moins cinq ans plus tôt.

Les auteurs qualifient ce mécanisme de cercle vicieux : dans un contexte économiquement plus tendu, les bailleurs sont poussés vers les produits destinés aux publics les plus solvables, donc vers les plafonds de loyers les plus élevés, précisément là où le besoin social est le moins criant.

Des coûts de construction structurellement plus élevés

L’étude insiste sur le caractère structurel, et non conjoncturel, des surcoûts ultramarins. La Cour des comptes évoquait en 2020 un surcoût de construction pouvant dépasser 20 % par rapport à l’Île-de-France, voire 30 % par rapport au reste de la France métropolitaine. Le coût moyen d’un logement varie considérablement selon les territoires, de 135 000 euros environ à La Réunion à près de 300 000 euros à Mayotte, chiffres que les auteurs invitent à manier avec prudence.

Plusieurs facteurs se cumulent.

• L’Autorité de la concurrence relevait dès 2018 des prix de matériaux de construction supérieurs de 39 % à La Réunion et de 35 % à Mayotte par rapport à la métropole, un écart bien supérieur à celui constaté sur le niveau général des prix.
• Entre 50 et 60 % des échanges extérieurs des outre-mer se font avec l’Hexagone, et la part des importations pèse entre 25 % et plus de 40 % du PIB des territoires.
• S’y ajoutent l’exposition sismique, volcanique et cyclonique, l’humidité qui accélère les dégradations, et des normes de construction dont l’étude rappelle qu’elles sont parfois inadaptées aux réalités locales.

L’écart de prix à la consommation avec l’Hexagone atteignait en 2023 15,8 % en Guadeloupe, 13,8 % en Martinique, 13,7 % en Guyane, 10,3 % à Mayotte et 8,9 % à La Réunion, hors loyers, et de deux à trois fois plus sur les produits alimentaires.

Des bailleurs financièrement à bout de souffle

Les indicateurs financiers des organismes de logement social ultramarins constituent le cœur de l’alerte. Selon les données consolidées par le ministère du Logement, leur capacité d’autofinancement net médiane s’établissait à 3,2 % du chiffre d’affaires locatif en 2022 et 4 % en 2023, contre respectivement 10,1 % et 7,5 % au niveau national.

Le poids des annuités de dette explique cette étroitesse : 45 % puis 47 % des revenus locatifs en 2022 et 2023, contre 38,9 % et 42,7 % au niveau national. Pour absorber cette charge, la durée médiane de maturité des emprunts s’est allongée de 24 à 30,4 ans, contre 19,5 puis 22,4 ans dans l’Hexagone. Les tensions décrites, notamment les surcoûts de construction, absorbent selon les auteurs la quasi-totalité de la capacité d’autofinancement des organismes.

Du côté des recettes, la fragilité est symétrique. Le taux d’effort moyen des ménages en logement social dépasse 30 % dans les outre-mer, contre environ 25 % dans l’Hexagone, et en Martinique près de 35 % des locataires du parc social consacrent plus d’un tiers de leurs revenus au logement.

La Fondation pour le Logement relève que certains ménages y consacrent entre 50 et 80 % de leur budget. Le nombre de dossiers de surendettement augmente presque continûment depuis 2020, et l’IEDOM indique que 53 % des surendettés ultramarins n’ont aucune capacité de remboursement, tandis que 73 % vivent sous le seuil de pauvreté.

Des collectivités hors d’état de jouer leur rôle

Le troisième maillon fragile est local. Les dépenses de personnel absorbaient en 2024 61,0 % des produits de fonctionnement des communes en Guadeloupe et 57,2 % en Martinique, contre 44,6 % en métropole. Le taux d’épargne brute du bloc communal ultramarin s’établit à 11,7 %, contre 16,3 % dans l’Hexagone.

La Cour des comptes recensait 29 avis budgétaires émis par les chambres régionales des comptes pour des collectivités des outre-mer en 2024, soit près de 30 % des avis émis au niveau national : une commune sur quatre en Guadeloupe, une sur cinq en Guyane, une sur six en Martinique.

Cette situation a une conséquence financière directe. La Banque des Territoires indique que 96 % de l’encours des prêts qu’elle accorde aux bailleurs sociaux est garanti par les collectivités territoriales. Des retards dans l’obtention de ces garanties ont été signalés, notamment là où les intercommunalités n’ont pas de programme local de l’habitat approuvé.

En Guadeloupe, neuf communes n’ont adopté aucun plan local d’urbanisme et restent soumises au règlement national d’urbanisme.

Un habitat indigne massif et des trajectoires démographiques opposées

L’étude rappelle l’ampleur de l’habitat indigne et insalubre, recensé à 147 376 logements en juillet 2022 dans l’ensemble des outre-mer, soit 16,8 % du parc. La Guadeloupe en compte 22 237, soit 11,9 % de son parc, la Martinique 32 152, soit 18,4 %, contre 40,2 % en Guyane et 59,1 % à Mayotte.

Les trajectoires démographiques divergent radicalement d’un territoire à l’autre, ce qui interdit toute réponse uniforme. La Guadeloupe et la Martinique ont perdu respectivement 6,5 % et 9,8 % de leur population en dix ans, sous l’effet d’une baisse de la fécondité et d’un départ massif des 15-30 ans, et les projections de l’IEDOM évoquent une diminution possible de 25 à 30 % de la population antillaise à l’horizon 2050. La Guyane a gagné 23 % d’habitants en dix ans et Mayotte 42,7 %. Aux Antilles, la demande se déplace vers des logements de plus petite taille, adaptés à la décohabitation et au vieillissement, alors qu’en Guyane et à Mayotte les besoins portent sur des logements plus grands.

3 leviers proposés, et une menace immédiate

La menace la plus concrète est budgétaire. Les auteurs écrivent que les orientations récentes évoquées pour la trajectoire 2026 laissent entrevoir « une baisse drastique à venir des crédits alloués à la ligne budgétaire unique », l’outil ministériel central du financement du logement social ultramarin, qui porte avec le crédit d’impôt entre 40 % et 50 % du coût total des opérations. Le Plan d’investissement volontaire d’Action Logement est parallèlement appelé à s’éteindre à mesure que son enveloppe arrive à terme.

Face à cela, l’étude avance trois leviers.

• Le premier consiste à mobiliser davantage les fonds européens, aujourd’hui sous-utilisés pour le logement social ultramarin. Les régions ultrapériphériques françaises bénéficient d’environ 3,8 milliards d’euros au titre du FEDER et du FSE+ sur 2021-2027, avec des taux de cofinancement pouvant atteindre 85 %, et d’une allocation spécifique de compensation des handicaps de 654 millions d’euros. La négociation du cadre financier pluriannuel 2028-2034 est en cours, et les auteurs plaident pour y inscrire explicitement le logement social et abordable comme priorité d’investissement.
• Le deuxième levier porte sur la bonification des prêts, dans un contexte où la part de l’emprunt dans les plans de financement est appelée à augmenter mécaniquement. L’étude cite en exemple le dispositif néo-calédonien conclu en 2020 entre la Banque des Territoires et le Fonds social de l’habitat, qui a permis de distribuer près de 16,5 millions d’euros de prêts à taux fixe de 0 % pour environ 3 millions d’euros de bonification effectivement mobilisée.
• Le troisième levier vise la complexité des montages, avec la proposition d’un guichet unique d’accompagnement, décliné territoire par territoire, chargé de qualifier les opérations en amont, d’articuler les briques de financement et de sécuriser l’accès aux fonds européens.